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领导干部履行经济责任的“红线”和“底线”
2018年09月28日  

林忠华

领导干部行使职权,掌管着公共资金、国有资产、国有资源,负有经济责任。在党中央“四个全面”战略布局下,领导干部履行经济责任关乎国家的根基,必须高度重视,正确履行。领导干部依法履职和行使权力,需要强化底线思维,清楚必须遵守哪些规则,依法行政的“规矩”有哪些;实际工作中,哪些必为,哪些可为,哪些不可为;怎样看清“红线”,守住“底线”。这里所指领导干部,包括地方党政领导干部,部门、单位党政领导干部,国有企业领导人员。领导干部行使职权负有的经济责任,是指领导干部在任职期间因其所任职务,依法对本地区、本部门(系统)、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。这里的“经济责任”中的“责任”,不同于“责任追究”、 “责任界定” “直接责任、主管责任、领导责任”中的“责任”,这里的“责任”概念是指对违法违规问题应当承担的法律后果。

当前,从经济责任审计情况来看,领导干部履行经济责任总体情况是好的,但也存在一些突出问题。经济责任审计常见问题有以下几个方面:一是尽职履责方面:未完成工作规划、计划目标;未完成考核指标;未完成约定任务;未完成上级工作部署。二是经济决策方面:未按“三重一大”原则民主决策;决策内容违反法规政策规定;决策过程缺乏科学论证;决策后果造成损失。三是预算管理方面:预算编制不准确、不细化;不按预算批复执行预算;无预算、超预算支出;预算执行率低;混合、挪用、挤占专项资金;采购无预算或未实行政府采购程序;非税收入未纳入预算管理或未上缴财政等。四是财务管理方面:管理制度不健全、不完善;未使用公务卡结算;账外账、“小金库”;往来款反映不真实、长期不清理;将资金从零余额账户转入代管户;支出手续不规范,证明材料不完备;票据管理混乱;“三公”经费、会议费等控制不严;津贴总量申报不规范,违规发放津贴补贴等。五是资产管理方面:已使用资产未入账;已处置、调拨、捐赠资产未销账;账实不符;未建立实物资产明细账;物业出租等资产有偿使用未报批。六是廉政方面:超标准配置公务用车;超面积使用、超标准装修办公室;公款报销应由个人承担的费用;未尽到党风廉政建设第一责任人职责等等。

以地方党政领导干部履行经济责任为例,存在的主要问题有:一是区域(事业)发展不均衡,发展经济导致资源浪费、生态环境破坏,发展的代价太大。二是土地、环境保护、开发区、地方自定税收优惠等政策执行不到位。三是违法违规决策,违反决策程序擅自决策,盲目上项目追求政绩,造成损失浪费和国有资产流失。四是管理缺乏有效性,存在损失浪费,下属单位问题较多,行政效率与效果不佳。五是政府负债缺乏有效的管理与监控机制。六是财政管理的透明度、政府目标的实现与要求相比均存在一定差距。七是环境保护与民生问题有待改善。八是征地拆迁与补偿,城镇化与失地农民等问题有待妥善解决。

郡县治则天下安。在党中央“四个全面”战略布局下,为推进反腐、改革、发展、法治,领导干部履行经济责任关乎国家的根基,必须高度重视,正确履行。以地方党委和政府主要领导干部为例,应履行的经济责任包括七个方面:(1)贯彻执行党和国家、上级党委和政府重大经济方针政策及决策部署(地方党委主要领导干部);贯彻执行党和国家、上级党委和政府、本级党委重大经济方针政策及决策部署(地方政府主要领导干部)。(2)遵守有关法律法规和财经纪律(地方党委和政府主要领导干部)。(3)领导地区经济工作,统筹地区经济社会发展战略和规划,以及政策措施制定(地方党委主要领导干部);地区经济社会发展战略、规划的执行,以及重大经济和社会发展事项的推动和管理。完成有关目标责任制(地方政府主要领导干部)。(4)重大经济决策(地方党委和政府主要领导干部)。(5)地区财政预算安排和重大调整,地方政府性债务的举借、用途和风险管控,自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护,以及改善民生,政府投资和以政府投资为主的重大项目的研究决策(地方党委主要领导干部);地区财政管理,地方政府性债务的举借、管理、使用、偿还和风险管控,国有资产的管理和使用,自然资源资产的开发利用,生态环境保护,改善民生,政府投资和以政府投资为主的重大项目的研究、决策及建设管理(地方政府主要领导干部)。(6)对党委有关工作部门管理和使用的重大专项资金的监管情况,以及厉行节约反对浪费(地方党委主要领导干部);对直接分管部门预算执行和其他财政收支、财务收支及有关经济活动的管理和监督,厉行节约反对浪费(地方政府主要领导干部)。(7)履行有关党风廉政建设第一责任人职责(地方党委和政府主要领导干部)。领导干部依法履职和行使权力需要看清“红线”,守住“底线”。

 

一、领导干部在重大决策方面的“红线”

(一)不经集体决策,由领导干部个人或者少数人决定重大经济事项,造成严重经济损失或者恶劣影响。

条“红线”:(1)党政机关决定“方针政策性的大事,全局性的问题”事项未经集体决策。(2)党政机关作出重大经济决策违反科学、民主的议事规则。(3)由领导干部个人,或者由少数人决定重大经济事项,或者擅自改变集体作出的重大决定。(4)决策严重失误,造成重大损失或者恶劣影响。(5)政府重大投资项目决策违反规定,项目失败,造成重大损失或者恶劣影响。(6)履行出资人职责的机构在作出国有资产的重大决定、指示前,应当报请本级人民政府批准而未报批,造成国有资产损失。

(二)不依法依规决策,决策后管理不善或者执行不力等,造成严重经济损失浪费、国有资产流失或者恶劣影响。

条“红线”:(1)违规设立各类开发区,造成土地、人才、技术、资金等建设资源严重损失浪费。(2)在开发区建设中擅自出台减免税费政策。(3)监管不力非法占地情况严重,未守住耕地保护“红线”,在上级政府有关考核中“三项指标”不合格。(4)招商引资中随意划拨土地。(5)招商引资中擅自减免土地出让金。(6)招商引资中擅自减免税收。

(三)其他重大经济事项决策不当。

20 条“红线”:(1)脱离实际或者违规融资举债,导致政府性债务风险不可控。(2)地方政府及所属部门、社会团体违规融资。(3)地方政府及所属部门、社会团体违规将储备土地作为资产注入融资平台公司。(4)地方政府及所属部门、社会团体违规采取回购(BT)方式举借政府性债务。(5)公司、企业弄虚作假举借政府性债务。(6)融资平台公司通过不合规渠道融资。(7)融资平台公司违规承担土地储备职能并进行土地储备融资。(8)地方政府及所属部门、全额拨款事业单位违规担保。(9)地方政府违规担保承诺。(10)融资项目不符合国家相关政策。(11)债务资金违规投向“两高一剩”产业。(12)债务资金违规用于修建楼堂馆所。(13)未按规定用途使用政府性债务资金。(14)贷款资金违规用作项目资本金。(15)将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。(16)违规承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债的资金来源。(17)承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司违规继续融资。(18)违反禁令,新建或者豪华装修楼堂馆所。(19)违反禁令,超标准兴建办公楼。(20)违反禁令,超标准配备、使用办公用房。

 

二、领导干部在执行土地、环境保护、民生政策方面的“红线”

(一)不经法定程序出让转让土地使用权,违规改变土地用途,违规低价出让土地使用权,违规调整容积率,违规减免或者返还土地出让金。

条“红线”:(1)不经法定程序出让转让土地使用权。(2)违规将农用地转为建设用地。(3)工业用地未采用招标拍卖挂牌方式出让。(4)应当招标拍卖挂牌出让而协议出让国有建设用地使用权。(5)违规低价出让土地。(6)违反规定插手干预土地使用权出让,要求返还土地出让金。(7)违规调整容积率。

(二)违规进行环境评价、审批,违规新建高能耗、高污染项目,不按照规定淘汰落后产能,不按照规定对严重污染环境的单位进行处置。

10 条“红线”:(1)违规进行环境评价,或者违规组织建设项目开工建设。(2)违规对影响环境的建设项目进行审批。(3)违规新建、审批“两高一剩”项目。(4)不按照规定对污染环境严重的单位进行处置。(5)挤占、挪用、坐支排污费。(6)截留、挤占和挪用中央农村环境保护专项资金。(7)违规使用中央“以奖促治”农村环境保护专项资金。(8)违规使用中央“以奖代补”农村环境保护专项资金。(9)挤占、截留、挪用中央财政主要污染物减排专项资金。(10)挤占、挪用江河湖泊生态环境保护项目资金。

(三)义务教育、科技以及农业总投入未达到“三个法定增长”要求,计提教育、农业、水利、保障性安居工程等资金不达标,挤占挪用社会保障、抢险救灾等资金。

19 条“红线”:(1)截留、挤占、挪用、拆借、套取或者骗取社会保障资金或者物资。(2)挤占、挪用新型农村社会养老保险基金、基本医疗保险基金、失业保险基金、就业专项资金等。(3)截留、挪用、拆借住房公积金。(4)缴存职工住房公积金月工资基数低于或者高于国家规定。(5)缴存职工住房公积金比例低于或者高于国家规定。(6)企业年金缴费低于或者高于国家规定。(7)机关事业单位职业年金缴费低于或者高于国家规定。(8)财政承担的义务教育资金未达到国家规定的增长要求。(9)财政用于科学技术经费的增长幅度低于财政经常性收入的增长幅度。(10)农业总投入增长幅度低于财政经常性收入增长幅度。(11)从土地出让收益中计提教育资金的比例未达到10%。(12)土地出让金用于农业土地开发的比例低于土地出让平均纯收益的15%。(13)从土地出让收益中计提保障性安居工程资金比例低于10%。(14)从土地出让收益中计提农田水利建设资金比例低于10%。(15)挤占、挪用财政扶贫资金、房屋拆迁补偿款、社会福利基金、社会救助资金、抚恤优待经费、城市居民最低生活保障金、救灾捐赠款物、中小学布局调整专项资金、科技惠民计划专项经费、科技富民强县专项行动计划资金、全国文化信息资源共享工程专项资金、中央补助地方博物馆和纪念馆免费开放专项资金、中央补助地方美术馆、公共图书馆、文化馆(站)免费开放专项资金、中央补助地方卫生事业专项资金、疾病应急救助基金等。(16)截留、挪用土地安置补偿资金、民政救济资金、财政性科学技术资金等。(17)截留、挤占、挪用城市医疗救助基金、农村医疗救助基金、农村低保资金、自然灾害生活救助资金、城市义务教育经费、城市社区基本公共卫生服务项目专项补助资金等。(18)挪用住宅专项维修资金。(19)违规使用科技项目资金、课题项目资金。

(四)其他执行国家法律、法规和经济政策不当行为。

条“ 红线”:(1)挤占、截留、挪用农业财政资金、农业基本建设资金、林业生态工程建设资金、森林防火项目资金、水利基本建设资金等。(2)挤占、挪用农作物良种推广项目资金、现代农业生产发展资金、中央财政农业科技推广示范项目资金、中央财政农业生产防灾救灾资金、林业事业费、河道工程修建维护管理费、特大防汛抗旱补助费等。(3)截留或挪用育林基金。(4)未按规定筹集水利建设基金。(5)侵占、截留、挪用水利建设基金。(6)滞留、截留、挪用应当上缴的水土保持补偿费。

三、领导干部在财政收支、财务收支管理方面的“红线”

(一)违规应征未征财政收入,违规先征后返财政收入,隐瞒、截留、挪用、坐支、转移财政收入。

13条“红线”:(1)应征未征财政收入。(2)应征未征税收收入。(3)擅自设立行政事业性收费、基金和罚没收入等非税收入,以及应收未收行政事业性收费、基金和罚没收入等非税收入。(4)应征未征其他财政收入。(5)违规先征后返财政收入。(6)自定政策先征后返税收收入。(7)自定政策先征后返土地出让金等非税收入。(8)自定政策向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。(9)自定政策向行政执法机关返还或者变相返还实施行政处罚的罚没收入款项。(10)违规退税。(11)隐瞒、截留、挪用、坐支、转移财政收入。(12)将预算收入存入财政专户或国库外设立的银行账户。(13)擅自动用国库库款或者财政专户资金。

(二)违规支出财政资金,滞留、截留、挤占、挪用专项财政资金。

条“红线”:(1)违规支出财政资金,扩大开支范围、提高开支标准。(2)财政部门、主管部门滞留、截留、挤占、挪用应当下拨的财政专项资金。(3)财政部门、主管部门、项目执行单位、有关责任人滞留、截留、挤占、挪用、克扣涉及民生的财政专项资金。

(三)违规进行政府采购。

条“红线”:(1)违反政府采购管理规定,未编制政府采购预算。(2)无预算进行政府采购。(3)应当集中采购项目而自行采购。(4)规避公开招标采购。(5)未经批准或采取“化整为零”方式,将应进行招标采购项目变为其他采购方式。(6)擅自提高政府采购标准。(7)委托不具备政府采购业务代理资格的机构办理采购事务。(8)隐匿、销毁、伪造、变造采购文件。

(四)未经批准设立银行账户,私存私放财政资金和其他公款。

条“红线”:(1)未经批准设立银行账户,或者多头开立单位基本银行账户。(2)违规在国有或国家控股银行以外的银行开立银行账户。(3)设立“小金库”及私存私放财政资金和其他公款。

(五)违规处置国有资产,不按规定上缴、截留、挪用国有资产收益。

条“红线”:(1)行政事业单位未经批准出租、出借国有资产。(2)行政事业单位擅自处置国有资产。(3)行政事业单位出租、出借国有资产收益应上缴而未上缴财政。(4)行政事业单位处置国有资产的变价收入和残值收入应上缴而未上缴国库。(5)行政事业单位违规以占有、使用的国有资产对外投资或举办经济实体。

(六)自行或者授意、指使、强令他人伪造、变造、违规销毁会计资料,提供虚假财政、财务会计报告。

条“红线”:(1)自行或者授意、指使、强令他人伪造、变造、违规销毁会计资料,提供虚假财政、财务会计报告。(2)涉嫌隐匿、故意销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告。(3)向不同使用者提供编制依据不同的财务会计报告。

 

四、地方党政主要领导干部履行经济责任的“底线”

(一)统筹推动地区经济社会发展。地区经济社会发展体现在四个方面:一是完成经济社会发展主要指标。包括地区生产总值、人均地区生产总值、地方财政收支总额、地区工业增加值、城乡居民人均可支配收入等经济社会发展主要指标的总量及其增减变化情况;地区经济增长速度与财政收支总额、地区工业增加值等的匹配程度;第一、二、三次产业结构、地方财政收支结构、地方政府可支配财力、地方政府性债务总额、固定资产投资结构、地区城镇化率等。二是自然资源资产。包括地区土地、矿产、森林、水、大气等自然资源资产的开发利用以及生态环境保护,地区主要污染物排放量、城乡污水处理率、单位地区生产总值能耗等增减变化。三是民生保障。包括义务教育普及水平、医疗卫生水平、社会保障覆盖范围、就业、城乡住房保障以及其他公共服务等。四是经济社会发展质量和潜力。包括产业结构、地方财政收支结构、地方政府性债务总额、固定资产投资结构,扩大有效投资等经济结构调整措施有效。

(二)贯彻执行重大方针政策和决策部署。体现在五个方面:一是国家宏观调控政策。包括贯彻落实国家财政政策、税收政策、金融、土地、投资等宏观调控政策。二是国家产业政策。包括严格执行国家产业政策,促进结构调整和转型升级;各类经济开发区、工业园区的扶持政策与国家政策相一致。三是国家环境保护政策。包括严格执行国家环保政策、地区环保政策和制度,完成相关约束性指标,有效推动节能减排工作、淘汰落后产能。四是民生政策。包括落实教育、就业、养老、医疗、保障性住房、新农村建设等民生政策,完成相关目标责任书任务。五是简政放权政策。包括政府按规定减少审批、资质资格许可、认定事项,下放行政审批事项、清理规范行政审批中介服务;理顺部门职责关系,减少职责交叉和分散;建立统一规范的公共资源交易平台,整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台。

(三)做好重大经济决策。(1)建立健全重大经济决策制度。包括建立健全本级党委工作规则、议事规则等重大决策制度,规范决策程序,明确权限和标准;建立健全重大决策事项的监督检查和责任追究等保障制度。(2)抓好重大经济决策事项。包括重大资金安排、重大投资建设项目、重大国有资源配置、重要国有企业改制重组、重大国有资产处置、重大招商引资项目、年度预算安排与重大调整、本级政府性债务举借、工业园区或开发区建设、大额度资金使用等重大经济事项。

(四)严格财政管理监督。(1)深化财税体制改革。推动政府性资金综合预算、国库集中支付、财政转移支付等地区财政管理体制改革,持续改进地区基本公共服务均等化,本级政府向本级人大编报的预决算完整,预算安排和调整规范,审批程序合法。督促制定符合地区实际的财政管理政策制度。(2)抓好财政收支。地方财政收支真实、合法和有效益;按照中央和地方政府的要求足额安排社会救济、养老保险、医疗保险、农业、教育、创新和科技支出等;政府采购预算编制完整,采购制度执行严格,会议费、培训费、“三公”经费等支出合规;财政转移支付资金的管理使用科学、有效,有关政策目标得到有效落实;地方性债务风险可控。(3)严控地方政府性债务。建立健全地区政府性债务举借、管理、分配和使用、偿还、风险管控等制度并严格执行,实现举借债务预期目标和效益;政府债务化解决策合规、措施有效。(4)盘活财政存量资金。统筹使用结存时间长、无指定用途或由于政策背景发生变化等原因的存量财政资金,尤其关注民生等需重点支持领域资金长期闲置问题。(5)做好党委工作部门管理的重大专项资金监管。高端人才引进资金、文化宣传发展资金等重大专项资金的设立经过本级党委常委会研究讨论,符合国家有关法律法规,符合地区实际,建立健全管理使用制度,严格监管,实现预期效益。

(五)努力改善民生。(1)教育、医疗、卫生方面。持续改善和提高地区教育、医疗、卫生等水平,教育、文化、医疗、卫生财政资金投入与经济发展速度相匹配,满足人民群众实际需求。(2)社会保障方面。实现养老、医疗、失业、社会救助等城乡全面覆盖,社会保障资金的筹集、管理和使用合法合规、保障性住房建设质量和配套设施达到规定标准,保障性住房分配和住房补贴发放合法合规、公平公正。(3)就业方面。实现新增城镇就业人数、新增职业教育和就业培训机构、新增职业教育和就业培训人数等目标,劳动就业专项资金的投入、管理和使用合规有效。

当前,领导干部履行经济责任,在思路和方向上还应当注重以下几个方面:一是统筹兼顾,把握大局。包括关系区域经济社会发展的重大事项和决策,关注重要资金、资产、资源和环境保护。二是加强管理,控制风险。包括社会管理风险、政府投资类公司和国有企业的经营风险。三是慎重决策,履行程序。特别是重大投资要充分估计承受能力,合理控制财务杠杆,重大国有资产重组要充分估计其复杂性。四是解决问题,不留“尾巴”。要及时处理问题,避免问题长期遗留,防止管理失效而拖垮事业。

 

来源:《预算管理与会计》2017年第8期:P54-58


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